В течение длительного времени после появления автомобилей и первых автомобильных правил (они были введены во Франции в 1893 г.) не существовало единого мнения о том, каким требованиям должно подчиняться автомобильное движение. Ранее страны и даже города имели свое собственное представление о степени опасности, создаваемой «самодвижущимися экипажами», и способах ее уменьшения. Вот только некоторые примеры, которые были предложены для решения проблемы обеспечения безопасности дорожного движения.
В Германии в начале XIX века действовал закон, по которому на автомобилях можно было ездить только в определенные дни и строго по разрешенному полицией маршруту. В Швейцарии по людным улицам предписывалось ездить только быстро, чтобы «не слишком отравлять население газами». В России первые автомобильные правила появились в 1896 г. и были объявлены постановлением Министра путей сообщения № 7453 «О порядке и условиях перевозки тяжестей и пассажиров по шоссе ведомства путей сообщения в самодвижущихся экипажах». Автомобили должны были двигаться со скоростью не выше 12 верст в час (13 км/ч), а «при встрече с лошадьми, обнаруживающими испуг, автомобиль должен быть остановлен».
Вероятно, в начале нашего столетия, когда во всем мире насчитывалось около 15 тыс. автомобилей, детальных правил дорожного движения не требовалось. Однако по мере увеличения количества механических транспортных средств регламентация всех параметров движения транспортных потоков стала неизбежной, причем рост автомобилизации, развитие международных автомобильных перевозок вызвали потребность в регулировании этих процессов не только в пределах отдельных стран, но и на международном уровне.
История международной регламентации правил дорожного движения насчитывает не одно десятилетие. Первой попыткой унификации правил дорожного движения в разных странах стало принятие в Париже в 1909 г. соглашения, называвшегося «Международная конвенция относительно передвижения автомобилей». Конвенция состояла из 15 статей и содержала перечень обязательных требований к транспортным средствам и водителям. Были унифицированы четыре международных предупреждающих знака круглой формы, устанавливалась форма международного водительского удостоверения (тогда оно называлось «международное дорожное свидетельство для временного передвижения за границей»).
Существенное развитие и масштабы международная регламентация безопасности дорожного движения получила после второй мировой войны, когда в 1947 году была создана Европейская экономическая комиссия Организации Объединенных Наций (ЕЭК ООН), одной из основных задач которой являлась разработка единообразных предписаний (в том числе направленных на обеспечение безопасности дорожного движения), обязательных для применения как можно большим числом стран - участниц этой организации.
Организационная структура работы ЕЭК ООН в части безопасности дорожного движения показана на рис. 1.2.
Рис. 1.2. Организационная структура КВТ ЕЭК ООН
Основные работы по регламентации организации дорожного движения ведутся в группе WP.1, занимающейся вопросами безопасности дорожного движения. Базовыми документами, разработанными этой группой, являются: Конвенция о дорожном движении (1968 г.), Конвенция о дорожных знаках и сигналах (1968 г.), Протокол к европейскому соглашению о разметке дорог (1973 г.). СССР ратифицировал обе конвенции и дополняющие их соглашения в 1974 г. и они стали базой для совершенствования правил дорожного движения в стране.
Несмотря на существование упомянутых международных документов правила дорожного движения в разных странах имеют отличия, обусловленные уровнем автомобилизации, особенностями национального законодательства, развитием техники регулирования движения, а также местными традициями и обычаями.
Необходимо также иметь в виду, что некоторые страны ратифицировали рассматриваемые документы с принятыми в практике международных отношений оговорками, сделав заявление о том, что не считают себя связанными их некоторыми пунктами.
Конвенции о дорожном движении и о дорожных знаках и сигналах 1968 г., как и дополняющие их Европейские соглашения 1971 г. (с последующими поправками), не являются единственными правовыми документами, регламентирующими порядок дорожного движения и процесс международного автомобильного сообщения. Существует целая система международных соглашений, заключенных под эгидой Организации Объединенных Наций и касающихся не только правил дорожного движения, но и развития транспортной инфраструктуры, условий работы водителей, участвующих в международном движении. Несколько международных конвенций и соглашений приняты в целях экономического регулирования транспортной деятельности, установления таможенного режима в отношении транспортных средств, осуществляющих международную перевозку грузов и пассажиров, определения условий проведения контроля грузов на границах. Всего, по данным ЕЭК ООН, к началу 1997 г. насчитывалось около 50 многосторонних правовых договоров в области транспорта.
Российская Федерация присоединилась к некоторым многосторонним соглашениям, представляющим наибольший интерес для нашей страны. В частности, Россией ратифицированы:
- Таможенная конвенция о временном ввозе частных дорожных перевозочных средств 1954 г.;
- Конвенция о международной дорожной перевозке грузов (КДПГ) 1956 г.;
- Европейское соглашение о международной дорожной перевозке опасных грузов (ДОПОГ) 1957 г.;
- Соглашение о международных перевозках скоропортящихся пищевых продуктов и о специальных транспортных средствах, предназначенных для этих перевозок (СПС) 1970 г.;
- Европейское соглашение, касающееся работы экипажей транспортных средств, производящих международные автомобильные перевозки, 1970 г.;
- Европейское соглашение о международных автомагистралях 1975 г.;
- Международная конвенция о согласовании условий проведения контроля грузов на границах 1982 г.
Помимо подготовки проектов международных соглашений, в рамках ЕЭК ООН, в частности, ее Комитета по внутреннему транспорту (КВТ), постоянно разрабатываются рекомендации в области дорожного движения для стран-членов ООН. Они касаются вопросов совершенствования правил дорожного движения, оборудования автомобильных дорог дорожными знаками и сигналами, повышения требований к техническому состоянию транспортных средств и т.д. Все рекомендации объединены в так называемые сводные резолюции (СР). В настоящее время разработаны четыре сводные резолюции: Сводная резолюция о дорожном движении (СР.1), Сводная резолюция о дорожных знаках и сигналах (СР.2), Сводная резолюция о конструкции транспортных средств (СР.З) и Сводная резолюция об облегчении автомобильных перевозок (СР.4).
Регулярно осуществляется пересмотр этих сводных резолюций и в них вносятся уточнения и изменения. Так, в течение последних нескольких лет КВТ ЕЭК ООН проводит работу по подготовке руководящих принципов использования искусственных неровностей на проезжей части для ограничения скорости движения, принятию поправок в рекомендации, касающиеся использования опознавательных знаков для длинномерных и большегрузных транспортных средств, методов погрузки и закрепления грузов, временной регистрации сдаваемых напрокат автомобилей, методов профессионального обучения вождению, обучения школьников правилам дорожного движения и др. Положения рекомендаций, содержащихся в сводных резолюциях, являются своего рода «кандидатами» для последующего включения их в Венские конвенции и Европейские соглашения и применяются на практике многими странами.
Рабочая группа по конструкции транспортных средств, затем переименованная во Всемирный форум для согласования правил в области транспортных средств (WP.29), была учреждена в 1952 году в рамках Комитета по внутреннему транспорту (КВТ) Европейской экономической комиссии Организации Объединенных Наций (ЕЭК ООН). В ее обязанности входило объединение экспертов, компетентных в области технических требований к безопасности транспортных средств с учетом того, что характеристики транспортных средств могут являться одной из основных причин дорожно-транспортных происшествий, ранений и гибели людей.
В настоящее время в сферу компетенции Всемирного форума WP.29 входят три соглашения, направленных на повышение безопасности транспортных средств: Соглашение 1958 года, Глобальное соглашение 1998 года и Соглашение о периодических технических осмотрах 1997 года.
Структура законодательства в области обеспечения безопасности дорожного движения при осуществлении перевозок пассажиров автомобильным транспортом содержит комплекс федеральных законов, указов Президента Российской Федерации, постановлений Правительства Российской Федерации, приказов, распоряжений и других нормативных правовых актов уполномоченных в данной сфере деятельности органов исполнительной власти всех уровней, устанавливающих обязательные для выполнения правила, нормы, стандарты и требования.
Основой правового регулирования обеспечения безопасности дорожного движения при использовании транспортных средств является Федеральный закон «О безопасности дорожного движения» № 169-ФЗ от 10.12.95 г., различные положения которого охватывают все направления деятельности в данной области при осуществлении перевозок пассажиров владельцами автобусов всех форм собственности (в ред. Федеральных законов от 02.03.1999 № 41-ФЗ, от 25.04.2002 № 41-ФЗ, от 10.01.2003 № 15-ФЗ, от 22.08.2004 № 122-ФЗ, от 18.12.2006 № 232-ФЗ), а также технический регламент «О безопасности колесных транспортных средств», принятый 10.09.2009 Правительством РФ.
К другим федеральным законам, регламентирующим отдельные направления государственной политики в сфере безопасности пассажирских перевозок автомобильным транспортом, относятся: Федеральный закон «О техническом регулировании» № 184-ФЗ от 15.12.02 г., Федеральный закон «Об обязательном страховании гражданской ответственности владельцев транспортных средств» № 40-ФЗ от 25.04.02 г., «Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях» № 195-ФЗ от 30.12.2001 г., Уголовный кодекс Российской Федерации № 63-ФЗ от 13.06.96 г. с соответствующими изменениями и дополнениями.
Единым нормативным актом, определяющим порядок дорожного движения, общие обязанности водителей и условия, при которых запрещается эксплуатация транспортных средств, являются Правила дорожного движения (ПДД), утвержденные постановлением Совета Министров - Правительства Российской Федерации от 23 октября 1993 г. № 1090 с изменениями и дополнениями, внесенными постановлениями Правительства Российской Федерации.
В приложении «Основные положения по допуску транспортных средств к эксплуатации и обязанностях должностных лиц по обеспечению безопасности дорожного движения» изложены также требования к техническому состоянию и оборудованию участвующих в дорожном движении транспортных средств в части, относящейся к обеспечению безопасности дорожного движения.
В РФ низкий уровень обеспечения безопасности дорожного движения (БДД), в результате чего риск пострадать в ДТП в России в 57 раз выше, чем в странах с развитой автомобилизацией. Около 20% ДТП происходит по причине недостаточно высокого уровня конструктивной безопасности АТС и неудовлетворительной эксплуатационной безопасности автомобилей на дорогах РФ.
Основополагающей причиной аварийности является отсутствие в стране системы управления (координации) по обеспечению БДД, что делает невозможным целенаправленную разработку и реализацию необходимых мероприятий по повышению БДД, в том числе по обеспечению безопасности АТС.
Координация работ по обеспечению конструктивной безопасности АТС в СССР и затем в РФ ранее возлагалась на Министерство автомобильной промышленности, а по контролю за эксплуатационной безопасностью на организации ГАИ МВД, которые провели ряд важных мероприятий по обеспечению соответствия выпускаемых в стране автомобилей требованиям по безопасности и поддержанию необходимого технического состояния автомобилей в условиях эксплуатации.
В числе важнейших принятых управленческих мер явилось присоединение СССР в 1986 г. к Женевскому соглашению 1958 г., что обеспечило создание в стране системы сертификации автомобилей, соответствующей международному уровню.
Следует отметить большую организационную и научно-методическую работу по созданию системы управления деятельностью в стране по обеспечению безопасности автотранспортных средств, выполненную под руководством и при непосредственном участии доктора технических наук, профессора В.Ф. Кутенева (в течение ряда лет он избирался Председателем Всемирного Форума WP29), которая создала предпосылки для присоединения СССР к Женевскому Соглашению 1958 г. Официально СССР стал 22-й страной - участницей Женевского Соглашения с 1/февраля 1987 г.
С ликвидацией Минавтопрома и принятием в 2003 г. закона «О техническом регулировании», координация работ по повышению безопасности АТС была нарушена.
Принятый в 2009 г. технический регламент «О безопасности колесных транспортных средств », а затем действующий с 2015 г. аналогичный технический регламент Таможенного Союза, которые должны были стать базой для организации работ по безопасности АТС, не обеспечивают существенного повышения безопасности выпускаемых и эксплуатируемых АТС из-за непринятия необходимых и технически обоснованных управленческих решений.
Отсутствие координации работ по безопасности приводит к:
- массовому непрофессионализму в сфере руководства деятельностью по БДД;
- задержке с реализацией эффективных мероприятий по повышению безопасности АТС на 10 и более лет из-за безответственности разных ведомств и отсутствия перспективных планов по регламентации безопасности;
- практическому отсутствию контроля за качеством выпускаемой автотехники со стороны организаций, ответственных за сертификацию АТС;
- не реализации результатов отечественных разработок по повышению безопасности АТС (в основном, в части пассивной безопасности автобусов и грузовых автомобилей), учитывающих особенности эксплуатации АТС в стране.
Ниже проанализирована используемая в настоящее время в РФ система управления в сфере обеспечения безопасности дорожного движения (СУ ОБДД) и сформулированы требования по ее совершенствованию.
Существующая СУ ОБДД (рис. 1.3) характеризуется:
- высокой степенью сложности, обусловленной большим числом входящих в нее подсистем и элементов и выполняемых ими функций;
- высокой степенью взаимосвязей подсистем элементов;
- территориальной распространенностью и иерархичностью построения;
- тесным взаимодействием функциональных подсистем обеспечения контроля;
- сложностью и слабой формализуемостью алгоритмов выбора тех или иных управленческих решений;
- необходимостью реализации принципов программно-целевого управления;
- большими объемами собираемой и обрабатываемой при этом информации, а также многими другими факторами, наличие которых позволяет отнести такую систему к классу распределенных многоуровневых крупномасштабных организационно-технических систем управления.
Рис. 1.3. Существующая схема СУ ОБДД в РФ
В то же время при использовании такой структуры отсутствует:
- выбор числа уровней и подсистем;
- согласование целей уровней и подсистем, распределение прав и ответственности, создание контуров принятия решений и т.д.;
- формализация измерителей качества функционирования СУ ОБДД в целом и ее отдельных подсистем, а также проработка других вопросов, решение которых могло бы обеспечить эффективное выполнение функций управления, реализуемых в процессе достижения системой поставленных целей.
Основной задачей каждого из многочисленных федеральных органов управления является формирование и реализация государственной политики в области их конкретной функциональной деятельности в соответствии с их отраслевыми признаками. Вместе с тем, у каждого из них имеются в рамках предоставленных полномочий, закрепленных в соответствующих положениях об их деятельности, дополнительные функции отраслевого или межотраслевого управления по отдельным направлениям в сфере ОБДД.
В то же время в системе управления ОБДД в Российской Федерации отсутствует институционально организованный орган управления функционированием системы в целом.
Системообразующие признаки в данной сфере деятельности обеспечиваются за счет наличия целевого подхода, позволяющего осуществлять согласование по целям управления отдельными подсистемами на различных уровнях иерархий.
Наиболее полно целям совершенствования и развития СУ ОБДД, структура которой показана на рис. 1.4, является создание федерального органа по управлению ОБДД - Федерального агентства по ОБДД.
По принятой в теории управления терминологии по горизонтали расположены уровни, а по вертикали - ветви дерева взаимосвязей в рассматриваемой структуре системы.
Основными функциями федерального агентства по обеспечению безопасности дорожного движения должны быть следующие:
1. Разработка государственной политики как минимум в шести областях: функционирование и развитие систем обеспечения необходимого уровня квалификации и здоровья водителей; оказание медицинской помощи и спасение пострадавших в ДТП; повышение безопасности конструкции и технического состояния автомототранспортных средств; безопасность дорог и дорожных сооружений; организация дорожного движения; безопасность перевозок пассажиров и грузов.
Рис. 1.4. Рекомендуемая структура системы управления ОБДД
2. Подготовка предложений Правительству Российской Федерации по реализации этой политики для каждой из тех федеральных органов исполнительной власти, в полномочия которых входит обеспечение безопасности дорожного движения.
3. Определение средне- и долгосрочных программ развития систем обеспечения безопасности дорожного движения на базе анализа материалов по ДТП.
4. Выработка предложений по устранению функционального дублирования и функциональных пробелов в полномочиях федеральных органов исполнительной власти в данной сфере.
5. Актуализация и мониторинг законодательных и иных нормативных правовых актов, выявление противоречий и пробелов в нормативно-правовом регулировании по вопросам, относящимся к данной сфере.
6. Проведение сравнительного анализа соответствия отечественных правил, норм, стандартов и иных нормативных правовых документов международным требованиям.
7. Сбор, обработка и анализ показателей безопасности результатов деятельности субъектов и объектов управления на различных уровнях иерархии.
8. Подготовка предложений в правительственную комиссию повышения безопасности дорожного движения по совершенствованию нормативно-правового регулирования, методов экономического стимулирования, мер контроля и надзора за результатами деятельности в сфере обеспечения дорожного движения.
9. Организация и проведение научных исследований и опытноконструкторских работ, направленных на повышение безопасности дорожного движения.
10. Разработка предложений по материально-техническому обеспечению мероприятий по безопасности дорожного движения, внедрению перспективных технических средств, средств контроля и др.
Перечисленные функции - общие для всех подсистем управления. Применительно к конкретным подсистемам по направлениям они, естественно, конкретизируются. Так, для подразделения, ответственного за безопасность конструкций автотранспортных средств, эти функции (полномочия) принимают следующий вид:
1. Разработка и реализация совместного с заинтересованными федеральными органами исполнительной власти государственной политики в области безопасности конструкции АТС.
2. Разработка и регулярное внесение дополнений в технические регламенты по безопасности АТС.
3. Актуализация и мониторинг существующих, а также разработка программ внедрения перспективных стандартов и нормативов в области безопасности конструкции и сертификации АТС.
4. Подготовка предложений правительственной комиссии по реализации перспективных направлений развития стандартизации и внедрение современных систем и средств повышения безопасности конструкции АТС.
5. Разработка методов экономического стимулирования внедрения предприятиями отрасли автомобилестроения современных и перспективных средств повышения безопасности конструкций АТС; совершенствование системы сертификации продукции автомобилестроения.
6. Проведение экспертизы направлений и результатов деятельности технических комитетов по стандартизации требований безопасности к конструкциям АТС и методам их испытаний.
7. Организация (в качестве заказчика) НИОКР в сфере повышения конструктивной безопасности автомототехники.
С учетом участия РФ в работе международных организаций в сфере безопасности (Всемирный форум для согласования правил в области транспортных средств КВТ ЕЭК ОНИ и др.) федеральное агентство по ОБДД должно координировать свою деятельность с этими организациями.
Национальное агентство по ОБДД также должно выполнять функции исследовательского центра, в рамках которого ведущие специалисты и ученые по различным направлениям деятельности в области ОБДД будут разрабатывать наиболее эффективные мероприятия по повышению безопасности с учетом особенностей транспортной деятельности и дорожных условий в стране.
При этом необходимо перестроить систему управления с созданием новой системы планирования, в которой аппаратные ведомства, ответственные за отдельные направления деятельности по безопасности, координировались бы и направлялись единой межотраслевой государственно-общественной структурой, профессиональной, открытой и одновременно максимально защищенной от лоббизма и коррупции. В национальное агентство должны выйти как чиновники и специалисты, так и общественные структуры, представители регионов. Состав агентства следует регулярно ротировать. Все это должно препятствовать влиянию на него со стороны чиновничьих кланов. План деятельности агентства должен утверждаться федеральным законом.
Автомобиль является опасным объектом, поэтому использование эффективной системы управления, обеспечивающей высокий уровень безопасности при его эксплуатации, является обязанностью государства.